签发人：辛伟 类别：现代农业
委员姓名：张小林 刘 慧 李德君 齐晓军
建议内容：关于尽快完善现代农庄非农设施建设用地法治保障体系的提议
办理结果：
尊敬的张小林4位委员，首先感谢您对我区自然资源工作的关心和支持！现就您提出的“关于尽快完善现代农庄非农设施建设用地法治保障体系的提议”办理情况答复如下：
一、现代农庄用地面临的问题
2015年3月，在我国现代农业转型，提质增效的背景下，杨凌示范区提出了打造“杨凌现代农庄集群战略”，计划5年内在全域规划建设50个现代农庄，形成各具特色的现代农庄集群，以现代农庄为特色示范窗口，加快农业一、二、三产融合发展。发展现代农庄，土地问题是首要问题。我国现行的土地管理法律法规以土地用途管制为核心，突出建设用地的利用、管理和农业用地的保护。随着农业现代化和农业供给侧结构性改革的深入推进，根据农业用地结构调整和农业产业化、规模化经营的需要，国土资源部、农业部2010年出台了设施农用地管理政策，2014年进一步完善，出台了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）。示范区在设施农业发展过程中，经营主体通过流转取得土地发展现代农业进行规模化经营，用地均按照设施农用地政策进行管理。到2018年底，全区设施农用地规模达到9000多亩，设施农业发展迅猛。现代农庄是在设施农业发展的基础上建设的，但是设施农用地仍属农用地，对附属设施的建设类型、面积标准都规定的很明确，要把设施农业用地升级改造为现代农庄，并规划建设有餐饮、住宿、娱乐等经营性建筑，势必造成违法用地，农庄主普遍心存顾虑，担心建设固定设施被发现要拆除，不敢大胆投资建设，严重影响了农庄主投资发展的积极性。
二、创新提出现代农庄点状供地的实践
为了打消农庄主的顾虑，同时避免造成违法用地，示范区自然资源和规划局经多方征求意见，在现有土地政策基础上积极进行了大胆创新，提出通过土地规划调整预留适量建设用地，农庄可在预留的建设用地内进行固定设施建设，这部分用地由政府通过建设用地报批和土地征收，再出让、出租给农庄，用于修建经营性场所固定设施，推进农业一、二、三产融合发展。2016年，通过调整土地规划、第一期8个农庄135.08亩建设用地经省政府审批。2017年，利用国家开展土地利用总体规划调整完善的有利时机，为二期13个农庄预留了建设用地指标174.78亩，及时报经省政府审批。
2017年12月，国土资源部、国家发展改革委出台《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号），提出“各地区在编制和实施土地利用总体规划中，要适应现代农业和农村产业融合发展需要，优先安排农村基础设施和公共服务用地，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。”我区点状供地实践相比国土资规〔2017〕12号提出的点状供地构想提前了两年，在全国开了先河，并赶上了土地利用总体规划调整完善的宝贵机遇，为现代农庄发展提供了难得的建设用地资源。在2018年展的“大棚房”问题专项清理整治行动中，现代农庄点状供地实践经受住了考验，避免了因违法用地造成重大损失。
三、规范形成现状农庄用地管理模式
（一）按照三类土地用途进行管理和使用
发展现状农庄，实际上是由单一的一产到走一二三产业融合发展的产业经济结构。结合现代农庄点状供地实践，应结合国家耕地、设施农用地、建设用地的有关规定，按照三类用途规范管理和使用：一是耕地，发展一产，要严守耕作层不被破坏的底线，坚决杜绝改变农业用途；二是设施农用地，发展一产和二产初加工，要督促和指导履行备案程序，严格坚持附属设施类型和面积不突破，坚持农地农用；三是建设用地，发展二产深加工和三产，要严格履行建设用地报批和出让程序，坚持按照用途进行管制。
（二）在用地方面要做好两个方面的衔接
一方面，充分衔接现有的设施农用地政策，在用地范围内，只要符合设施农用地管理要求，履行完设施农用地备案程序，就可以按照设施农用地使用，并利用一定比例的附属设施用地指标，解决一些临时设施用地问题。另一方面，充分衔接建设用地政策，根据土地利用总体规划，如果用地范围内存在允许建设区，有建设用地指标，就可以根据年度建设用地计划组织办理农用地转用和集体土地征收报批手续，经省政府批准后实施土地征收并供地。同时，对于没有建设用地指标的，在不占用永久基本农田的基础上，可以通过土地利用总体规划调整，将城区剩余的建设用地指标调剂到用地范围内，编制土地规划调整方案，上报省自然资源厅审批，审批后办理农用地转用和集体土地征收报批手续，最后办理供地手续。
（三）充分利用设施农用地政策
依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地。根据设施农用地特点，设施农用地具体分为生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地。
生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等; 2.规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3.水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4.育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。
附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括:1.设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2.设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3.设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”（不超过8米）规定的场内道路等用地。
国家支持设施农用地管理的具体措施有：1.设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。2.合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。设施农用地中必须依法依规按建设用地进行管理的有：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
为巩固“大棚房”问题专项清理整治成效，建立长效监管机制，进一步全区完善设施农业用地管理政策，印发了《关于规范全区设施农用地管理的通知》。同时，探索建成了全省首家设施农用地备案管理信息系统，全区92宗设施农用地上图入库，备案信息及生产设施、附属设施和配套用地范围一目了然，形成全区设施农用地管理“一张图”，为强化设施农用地监管奠定了坚实基础。
四、加快探索建立城乡统一的建设用地市场
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。现行《土地管理法》对农村建设用地有明确的限制，制约了农村集体土地使用权流转。为了破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，国家目前正在加快修法，2019年6月25日，十三届全国人大常委会第十一次会议二审土地管理法修正案草案，修改主要内容聚焦在农村土地制度改革，涉及到集体经营性建设用地入市等主要内容。
同时，我区积极探索土地流转新机制，建立统一的城乡土地交易市场。目前，已结合实际制定了《杨凌示范区农村集体经营性建设用地入市试点办法》，正在进一步征求意见。今年计划通过开展集体经营性建设用地入市试点，对土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，健全农村集体土地使用权流转制度，满足现代农庄等农村一二三产业融合发展用地需求。
以上答复妥否，请批评指正。
（联系人：马文军 联系电话：13720520388）
杨陵区自然资源局
2019年7月29日
