案 由：关于进行农用土地所有权“比例化共同所有”改革试验的提案
委员姓名:李录堂
提案内容：
党的十七大报告提出要“创造条件让更多的群众拥有财产性收入”，十八大再次提出“多渠道增加居民财产性收入”，2013年一号文件又明确提出创新农村经营体制，而杨陵农村居民由于土地产权不明晰，很难获得财产性收入。当前杨陵区急需一种既能明晰土地产权，又能增加农民财产性收入的土地制度设计—农用土地所有权“比例化共同所有”。
所谓农用土地所有权的“比例化共同所有”，是指国家（杨陵区）依法将集体所有的农用土地按一定比例分别由国家、集体和农民共同所有，形成以农民个人为载体的多元化农地法人产权，其特征类似于国有企业改革形成的国有股、企业股和企业职工全员持股的多元化法人产权格局，这样农用土地就能实现真正市场化。如可通过法律规定国家拥有农用土地所有权的19%，集体拥有农用土地所有权的30%，农民拥有农用土地所有权的51%，具体比例到底应是多少，需要调查研究。
国家拥有农用土地所有权19%的含义是：第一，国家据此比例所有权取得的收益全部用于失地农民社会保障；第二，此权利专用于保证土地用途不变。
集体拥有农用土地所有权30%的含义是：第一，集体据此比例所有权取得的收益部分用于失地农民社会保障，部分用于农地规模化公积金（类似于住房公积金的功能），这样设计的目的是让失地农民可用公积金重新买地或用公积金贷款买地（类似于住房公积金贷款买房），失地农民社会保障金和农地规模化公积金各自的具体比例依实际情况而定；第二，此权利也可用于保证土地用途不变。试验阶段可以启动农地经营承包权的比例化买卖，条件成熟再过渡到所有权的比例化买卖。
农民拥有农用土地所有权51%的含义是：第一，农民据此比例所有权取得的收益全部归自己所有，他或她依法享有该部分收益的占有、使用、收益和处分权能；第二，为什么要规定农民拥有农用土地所有权的51%以上呢？主要考虑农民在与集体和国家博弈中处在弱势地位，规定农民拥有农用土地所有权的51%以上有利于保障农民权益，其实质是有利于农民土地非公有权利与国家集体公有权利间的一种动态平衡，这也符合以公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义原则。
农用土地所有权“比例化共同所有”将会带来哪些好处：
（1）农用土地所有权的“比例化共同所有”可以让农民获得产权明晰、可自由买卖的法人化农地所有权，既能促进土地市场化流转，形成土地规模化，发挥土地的融资功能盘活沉睡几十年的农地资产，吸引各种资本流向农业保值增值，又能实现农民的社会保障，且从土地产权数量比例的角度清晰界定了国家、集体和农民之间的关系。假定一个农民卖出他所获得的比例化土地所有权，支持了土地规模化，他或她既得到了这块土地大多数收益，增加了个人收入，又得到了来自国家和集体的社会保障，这就避免了一方面土地相对集中获得经济效益而另一方面农民却因失地而失去生活保障的悲惨局面。
（2）该土地制度设计可以显著地提高土地利用率。因为实行农用土地所有权的“比例化共同所有”后，农地的规模化主要依赖市场机制，市场机制配置土地资源可显著减少行政干预和人为的土地纠纷。关于提高土地利用率，在现行土地承包制下，有的农民外出打工宁愿让土地荒芜，也不愿让他人耕种，实行农用土地所有权的“比例化共同所有”后，农地有了市场价格，农民会更加珍惜土地，而不会轻易撂荒。
（3）该土地制度设计使农地在市场化流转中以完整独立的所有权主体进行，这就避免了现行土地承包制下土地承包经营权侵蚀集体土地所有权的情况，以及集体土地承包经营权在实践中所遇到的抵押和入股经营失败清算时的法律障碍和矛盾，如农地抵押后出现风险时金融机构无法处置农地抵押权——农地抵押权无人接收、入股后公司经营失败清算时农地变现困难等。
（4）农用土地所有权的“比例化共同所有”改革操作简单，易于实施，符合农村和农民实际，农地市场化可能出现的土地财富两极分化由土地衍生出的社保来解决。
（5）为杨凌农村改革找到突破口，使杨凌真正成为中国农村体制改革的试验示范区。
杨陵区国土资源局
关于区政协八届二次会议第26号提案
办理情况的复函
委员姓名：李录堂 朱玉春
提案内容：关于进行农用土地所有权“比例化共同所有”改革试验的建议。
办理结果：
尊敬的李录堂等两位委员，首先感谢你们对我区国土资源管理工作的关心与支持。你们在区政协八届二次会议上提交的关于进行农用土地所有权“比例化共同所有”改革试验的提案很好，现将办理情况答复如下：
2010年以来，区政府为解决农村居民产权不明晰，很难获得财产性收入的问题，先后启动实施了农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权登记发证工作。目前，各项工作稳步推进：农村集体土地所有权登记发证工作于2010年启动，全区51个行政村集体土地所有权（城市规划范围内的36个村集体土地已全部征收）即将完成；农村宅基地使用权、集体建设用地使用权登记发证工作于2013年4月启动，组织机构已建立，并制定了实施方案和实施细则，正在筹措经费，计划今年正式启动实施。
你们提的关于进行农用土地所有权“比例化共同所有”改革试验的建议很有创新精神，但根据现行土地管理法律法规，土地所有权主体只能是国家或农民集体，因此农用土地不能按比例分别由国家、集体、农民共同所有。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。近年来，我区为实现农民持续增收，积极探索农村土地承包经营权流转工作，出台实施了《园区土地流转有关问题的规定》等政策性文件，通过组建土地银行促进农用地流转，确保农民取得稳定收入。同时，还建立了保障机制：一是对在园区建设中土地被企业和其他经济组织全部租用，且不能从事设施农业生产的农户，享受政府按照人均耕地0.3亩（不含0.3亩）的最低生活保障标准，每年补贴农户每分地80斤小麦、80斤玉米；二是男年满60岁、女年满55岁的农民，每人每月发放生活补贴60元；三是由政府代交新型农村合作医疗个人自筹部分；四是其子女考上大专（包括职业技术院校）一次性补助2000元，大学本科一次性补助3000元；五是免费提供技术和技能培训，提高农民综合素质；六是设立土地流转风险基金，对因自然灾害或其它原因造成损失不能支付地租的农户、专业合作社或企业，从风险基金中支付租金以保障群众利益。经过近年来实践，我区土地承包经营权流转取得了显著成效，待农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权登记发证工作完成后，全区农村土地产权将进一步明晰，农村居民获得财产性收入的渠道将进一步拓宽。
以上答复妥否，请批评指正。
